2. Реформа местного самоуправления

2.1. Схема органов власти

01 января 2006 года (на данный момент эта дата под вопросом, называется другой срок - 01 января 2009 года) вступает в силу закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Федеральная реформа органов МСУ приводит к переделу зон влияния между разными уровнями государственной власти. Муниципальные образования получат реальную возможность распоряжаться муниципальной собственностью, а главное - муниципальной землей.

В соответствии с новым законом, в Российской Федерации создается двухуровневая система муниципальных образований. Существующая сейчас система управления субъектами федерации через районные администрации исчезает. Появляется новая система управления в виде формально независимых от субъекта федерации муниципальных образований I и II уровня. МО I уровня – это города и поселки. МО II уровня – объединенные районы.

Так как органы муниципального управления по новой системе созываются впервые, то одна из первых задач вновь сформированных органов местного самоуправления – принятие устава муниципального образования, где регламентируется деятельность МО, в том числе формирование бюджета, его доходной и расходной части, а также правила землепользования и осуществления экологического контроля на территории МО.

Избранные 09.10.2005 года в Ленинградской области депутаты, а потом и главы МО, возможно, приступят к исполнению обязанностей в полном объеме только с 01.01.2006 года. Поэтому на протяжении ноября-декабря будет существовать параллельная система власти: новые депутаты должны будут принять уставы и регламентирующие акты, бюджеты на 2006 год, в то время как прежняя администрация и главы еще будут управлять территорией.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации МСУ в РФ», принятым Госдумой РФ в сентябре 2003 года, в Ленинградской области сформирована система двухуровневой организации муниципальных образований:

• муниципальные образования первого уровня – 204 сельских и городских поселения;
• муниципальные образования второго уровня – 17 муниципальных районов и городской муниципальный округ Сосновый Бор.

Администрации муниципальных образований первого уровня не подчиняются напрямую администрациям муниципальных образований второго уровня.

2.2. Механизм избрания органов местного самоуправления

В соответствии с принятым законом в Ленобласти прямым голосованием будут избраны только депутаты муниципальных советов первого уровня. В дальнейшем муниципальные образования разработают свои собственные уставы и будут проводить выборы в соответствии с ними.

Депутаты муниципального совета первого уровня имеют широкий круг полномочий в решении кадровых вопросов:

• Из своих членов депутаты муниципального образования первого уровня выбирают главу муниципалитета (глава законодательной власти МО).
• Депутаты муниципального образования утверждают кандидатуру главы администрации муниципального образования первого уровня (глава исполнительной власти МО). Кандидатов на пост главы администрации в муниципальный совет представляет специально сформированная комиссия, где 50% членов назначает непосредственно губернатор области. Таким образом, глава администрации выступает в качестве «наемного менеджера», управляющего муниципальным образованием.
• Депутаты муниципального образования первого уровня из своих членов выбирают представителей в муниципальный совет второго уровня. Туда же автоматически попадает и глава муниципального образования первого уровня.

Муниципальный совет второго уровня состоит из представителей муниципальных советов первого уровня. Глава муниципального образования и глава администрации муниципального образования второго уровня выбираются по той же схеме, как и в муниципальных образованиях первого уровня.

В нынешнем понимании главы района как «удельного князя» не будет. Глава исполнительной власти будет подотчетен муниципальному собранию, которое пропишет в уставе МО механизмы снятия его с должности и т. п.

2.3. Источники доходов, полномочия и ответственность МО I и II уровня

Основные функции муниципальных советов первого уровня - ЖКХ, транспорт и землепользование. Разработана система наполнения бюджетов новых муниципальных образований. Важную роль в этом вопросе играют налоги на доходы и имущество физических лиц.

Основные полномочия муниципальных образований первого уровня:

• энергоснабжение;
• благоустройство;
• содержание жилого фонда;
• транспорт;
• утверждение генпланов поселений;
• утверждение правил землепользования;
• выдача разрешений на строительство;
• продажа и сдача в аренду муниципальных земель, имущества.

Основные полномочия муниципальных образований второго уровня:

• образование;
• здравоохранение;
• экологический контроль.

Источники средств бюджетов МО:

• земельный налог;
• транспортный налог;
• налог на имущество физических лиц;
• единый налог на вмененный доход;
• налог на доходы физических лиц (15% от объема собранных средств этого налога пойдут в бюджеты муниципальных образований первого уровня и 15% - в бюджеты второго уровня, хотя пока это норма не утверждена Госдумой);
• средства от продажи и аренды земли;
• оплата за негативное воздействие на экологию и штрафы за нарушение экологических норм (40% - в МО II уровня, остальное – в федеральный бюджет).

Некоторые аспекты финансовой деятельности МО

В соответствии с новым законодательством произойдет перераспределение полномочий: власть первого уровня будет отвечать, по большому счету, только за четыре сферы: ЖКХ (при 100-процентной оплате населением жилищно-коммунальных услуг), благоустройство территории (вместе с содержанием кладбищ), культура и спорт.

Все остальное - уровень района, который наделен правом получать так называемые отрицательные трансферты, то есть изымать в свой бюджет из бюджетов МО I уровня 50 % превышения, если там среднедушевая бюджетная обеспеченность вдвое превосходит среднерайонную. Эта норма по перераспределению средств внутри районов будет действовать в течение переходного периода.

Существует норма о банкротстве муниципальных образований (если их долги составляют более 30% от текущего бюджета). Банкротство инициируется региональной властью.

2.4. Экспертные оценки последствий реформ

• Многие эксперты рассматривают выборы в муниципальные советы как первый этап перед выборами в Законодательное собрание Ленинградской области. При этом новая система муниципальных образований дает возможность и ресурсы для работы в непосредственном контакте с избирателями.
• Каким образом пройдет сама реформа, сейчас сказать невозможно. Не раздуется ли при этом аппарат органов местного самоуправления до неимоверных размеров? Какова мера его ответственности? Где взять квалифицированных финансистов, юристов для работы в сельских округах? Одно можно сказать с уверенностью: реформа должна будет встряхнуть общественно-политическую ситуацию в стране и, возможно, приведет к гораздо более значимому общественному кризису, чем реформы-предшественницы, так как последние не были настолько системообразующими.
• Есть мнение, что реформа вызовет интенсивные народные волнения, самые смелые высказывания – это то, что она может способствовать революционному перевороту. К этому есть объективные предпосылки: например, передача системы ЖКХ от старых органов к новым и слабо прописанные межбюджетные отношения, а также то, каким образом местные власти могут взять те налоги, которые им принадлежат по закону, как будет исполняться закон на местах. Даже если эти предпосылки преувеличены, есть группы, которые попытаются использовать эту реформу как старт к переделу власти в стране. На данный момент идет стандартная процедура: оппозиция раскачивает ситуацию, а власть пугает неразберихой и хаосом. Возможность создания при помощи реформы МСУ революционных предпосылок в стране низка, в связи с тем, что нет отлаженной структуры оппозиции ни в регионах, ни в Москве и Санкт-Петербурге. Пробной моделью процессов президентских выборов и выборов в Госдуму станут выборы в Московскую Городскую Думу в декабре 2005 года. Эту модель впоследствии попробуют применить на выборах в Законодательное собрание Ленинградской области.
• Важная интрига реформы заключается в следующем: кто сколько власти захочет взять в МО, тот столько и возьмет, поскольку авторы Устава МСУ - сами депутаты, и границы собственных полномочий определяются ими самостоятельно; администрация же региона будет договариваться с каждым конкретным МО в индивидуальном порядке и стараться навязать им свое видение уставов и других нормативных актов. Профильные комитеты администрации Ленинградской области разработали для будущих представителей органов местного самоуправления типовые проекты устава МО, бюджета, контракта с главой администрации и регламент работы местного парламента. Как сообщает корреспондент ИА REGNUM, об этом заявил 30 июня на пресс-конференции в Санкт-Петербурге председатель Комитета по вопросам государственной службы и местного самоуправления правительства Ленинградской области Юрий Марасаев. По словам Ю. Марасаева, эти документы разработаны для облегчения работы будущих местных властей, большинство из которых не имеет опыта разработки и принятия нормативных документов. В то же время подготовленные документы являются «рекомендациями, с которыми муниципалы могут и не согласиться», - сказал он. «Главное, что должны сделать местные власти в срок до 1 января 2006 года, когда вступит в силу реформа МСУ, - это принять собственные уставы и бюджеты», - считает Ю. Марасаев. Типовой проект бюджета был разработан Комитетом экономического развития областной администрации. Комитет по вопросам государственной службы и МСУ подготовил типовой проект устава МО, проект договора с главой администрации МО, который будет наниматься по контракту, а также порядок работы муниципального совета.
• На данный момент преобладает непонимание того, что выборы для бизнесменов – не только возможность получить общественное признание и гарантировать неприкосновенность своей территории (и конкретных активов, особенно недвижимости), но и способ непосредственно заработать после выборов (тактическая выгода) и за относительно небольшие вложения получить контроль над очень крупными объектами недвижимости (стратегическая выгода).
• Главная проблема, стоящая перед реформой МСУ, – это психологическая неготовность муниципальных властей брать власть в свои руки. Реформа МСУ привела к высокой инвестиционной привлекательности вложений в местные выборы, так как дает возможность передела собственности (с таким же потенциалом, как когда-то приватизация). Из нескольких десятков муниципальных образований первого уровня, которые мы проанализировали, все МО потенциально являются не дотационными, в каждом есть потенциал обеспечения бюджета, в разы превышающего нынешний. Однако главы «сельсоветов» психологически не готовы быть главой в новом понимании, то есть и главой, и политиком, и бизнесменом, и государственным служащим одновременно, так как они пока только «дотационные» государственные служащие. В экспертных кругах при правительстве Ленинградской области нам было озвучено, что подавляющее большинство МО I уровня будут дотационными (бюджетодефицитными), и в качестве примера было приведено сельское поселение «Нежновское». Проводя анализ ситуации в этом МО, мы выяснили, что средний годовой бюджет данного поселения в последние годы составлял менее 1 миллиона рублей; когда же (в прошлом году) бюджет составил более 2 миллионов, администрация МО сумела отремонтировать дорогу, построить висячий пешеходный мост - и в целом они почувствовали себя разбогатевшими. Что же будет с бюджетом этого МО после вступления в силу 131-го закона? Прежде всего, основными доходными статьями всех МО I уровня станут сдача в аренду и продажа земли. МО «Нежновское» - не исключение. На его территории находится садоводство на 1800 участков, семь домов отдыха на берегу самого чистого в области озера Копанское, детские лагеря, карьер по добыче песка и неизвестное (даже представителям администрации) количество элитных одиночных коттеджей. Очевидно, что при достаточно адекватной ставке налога на участок в 1000 рублей в год, с учетом других источников кроме садоводства, бюджет МО заметно превысит желаемые 2 миллиона рублей. И это будет не такой маленький бюджет для МО, на территории которого проживает 800 человек, большая часть из которых – пенсионеры.
• Многие эксперты говорят о том, что у новых органов МСУ не хватит финансовых средств для исполнения своих функций, и приводят в пример ЖКХ. По нашему мнению, это может быть верным преимущественно для поселков и городов, так как в селах не ведется даже речи о ремонте частных домов и внутридомовых инженерных коммуникаций за счет местных властей.
• Инвестиционную привлекательность вложений в местные выборы снижает ряд факторов риска. Основной из них – это затяжка по времени возможности продажи земли и муниципальной собственности муниципалитетами первого уровня (из-за отсрочки разграничения земли), а также опасность, что ныне существующие главы МО I уровня психологически не готовы взять власть на местах в свои руки и поэтому возможности, заложенные в федеральном законе, могут не быть реализованы.
• Еще один фактор, снижающий адекватность оценки возможностей МО, - скрытность налоговых органов: например, они не предоставляют никому (в том числе и нынешним властям местного уровня) информацию о том, какие налоги платят сейчас организации, находящиеся на территории МО.
• Некоторые эксперты считают, что беспокойство местных властей относительно перспектив реформы МСУ объясняется целенаправленной политикой региональных властей. Руководство области опасается, что муниципальные образования окажутся слишком самостоятельными – и в финансовом, и в политическом смысле.
• Политические выгоды реформы неоднозначны и, скорее всего, в 2006 году будут только в пользу оппозиции существующей власти. Возможно, после этого, для того чтобы снизить напряженность среди населения, власти примут решение перенести срок проведения реформы или, например, реформировать партию «Единая Россия», списав на нее сложности в проведении реформ. Вероятно, федеральный центр рассчитывает, что к 2007-2008 гг. реформа должна дать положительный эффект. Увеличение финансовых оборотов на местах и появление понимания местными властями того, что у них есть возможность влиять на политическую ситуацию, создаст благоприятные предпосылки для формирования политических партий «снизу вверх» (от местных ячеек, а не из федеральных центров). На данный момент нет ни одной партии, у которой по большинству регионов существовали бы действующие партийные ячейки в МО I уровня.
• Новые органы местного самоуправления смогут приступить к работе не ранее января 2006 года, хотя с 08.07.05 дата вступления новых органов МСУ в полномочия находится под вопросом. Чтобы сократить период, когда старые структуры еще будут работать, а новые уже будут избраны, областным законом установили дату выборов в октябре 2005 года. В этом случае до конца года муниципалитеты успеют подготовить свои уставы и с января 2006 года, возможно, начнут работу. После выборов какие-то проблемы все равно придется решать уже по ходу дела, а они неизбежно будут возникать. Особенно в связи с тем, что по закону власть поселения не подчинена районной власти, а полномочия обоих уровней разграничены. Разъяснение населению, с какими вопросами и куда следует обращаться, станет непростой задачей для всех органов власти.
• Установление разного срока полномочий глав МО I и II уровней (3 и 5 лет соответственно) также, возможно, приведет к коллизиям – через три года будут избраны новые составы советов МО I уровня, которые могут оказаться оппозиционными главе муниципального района.

2.5. Фонды финансовой поддержки муниципальных образований

В Ленинградской области будет создано три фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Постоянной комиссией по бюджету и налогам Законодательного собрания Ленинградской области 03.06.05 одобрены в первом чтении законопроекты «О фондах финансовой поддержки муниципальных образований Ленинградской области» и «О районных фондах финансовой поддержки поселений», разработанные администрацией Ленинградской области в рамках реализации федерального закона о МСУ. Согласно этим документам, в регионе будут созданы фонды финансовой поддержки муниципальных образований – 2 областных в рамках бюджета Ленинградской области для поддержки районов и поселений, один – районный, направленный на выравнивание поселенческих бюджетов. В соответствии с данными законопроектами расчет субвенций из муниципальных бюджетов в областной, дополнительного норматива отчисления от налога на доходы физических лиц в бюджет муниципального района и дотаций из фондов финансовой поддержки муниципальных образований базируется на таких показателях, как численность и уровень подушевого дохода населения, уровень бюджетной обеспеченности и прогнозируемая сумма доходов каждого муниципального образования. Полностью решить проблемы финансового разрыва между различными муниципальными образованиями не удастся, однако сгладить разницу, вероятно, получится.

2.6. Развитие общественных процессов вокруг закона «Об общих принципах организации МСУ в РФ»

Учитывая специфику динамично развивающейся общественно-политической ситуации (на 22.07.05) вокруг закона о местном самоуправлении, историю развития общественных процессов в Ленинградской области целесообразно разбить на четыре блока-этапа: общественно-политическая ситуация до 17.05.05, общественно-политическая ситуация с 17.05.05 до 24.05.05, с 24.05.05 до 08.07.05 и сценарный анализ возможного развития событий после 08.07.05.

Общественно-политическая ситуация до 17.05.05

В 2004 году областными законами «Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования» органами государственной власти Ленинградской области были установлены границы муниципальных образований и соответствующие муниципальные образования наделены статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района. С учётом ограниченного времени на проведение всех работ по установлению границ допускается утверждение границ муниципальных образований в виде картографического описания. Установление законом Ленинградской области границ муниципального образования фактически является актом создания муниципального образования.

Установление границ сопровождалось в некоторых МО общественными протестными волнениями, митингами, сбором подписей, организацией сайта в интернете и т. п. Так, например, руководство МО Гатчина не хотело придания городу статуса городского поселения, что по факту означает лишение статуса города и включение в Гатчинский район почти на равных правах с сельскими поселениями.

Ожидалось, что избирательная кампания будет проводиться одновременно в муниципалитетах всех уровней, чтобы сэкономить бюджетные средства. Жители МО будут выбирать представительный орган I и II уровня, а также глав МО I и II уровня, то есть получат 4 разных бюллетеня.

В бизнес-кругах, а также в политических партиях, ориентированных на зарабатывание денег, вызвали особый интерес следующие статьи нового закона:

Статья 17. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в особенности пункты №3 и №4

3) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;

4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Статья 51. Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, в особенности пункты №2 и №3:

2). Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

3). Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

Статья 52. Местные бюджеты

1. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет).

Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно.

Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

По мнению экспертов, руководители региона, хорошо понимая возможности нового передела собственности, начали продумывать наиболее эффективные схемы управления недвижимостью, рассматривая варианты госсобственности, приватизации или передачи ее в частные руки. Эти рекомендации будут положены в основу разрабатываемых сейчас регламентов деятельности будущих муниципальных образований.

Основные действующие силы, так или иначе, уже проявили себя на политическом поле МО Ленинградской области в преддверии реформы МСУ:

• Местный уровень:
• Местный бизнес (в каждом МО свои);
• Граждане, желающие заработать (в каждом МО свои);
• Действующие депутаты местного самоуправления (в каждом МО свои);
• Амбиционные граждане (в каждом МО свои);
• Партии (ЛДПР, «Единая Россия», Аграрная партия, в Ломоносовском, Всеволожском районах и некоторых других МО – СЕПР, КПРФ, в Выборгском – «Родина»);
• Профсоюзные организации (только в некоторых МО);
• Местная администрация (МО I и II уровня).
• Региональный уровень:
• Крупные экономические структуры (основной интерес МО у крупных заводов и земля вокруг Санкт-Петербурга);
• Партии (ЛДПР, «Аграрии», «Единая Россия», «Родина»);
• Действующие депутаты Законодательного собрания (не все примут участие, для каждого МО ситуация будет своя);
• Профсоюзная организация;
• Правительство Ленинградской области (примет участие с целью обеспечения плавного перехода власти).
• Федеральный уровень:
• Партии (ЛДПР, «Единая Россия», а когда страсти по реформе накалятся, то СПС, «Яблоко», КПРФ и, возможно «Родина»);
• Депутаты Госдумы (По мнению экспертов: А.Г.Невзоров вряд ли будет участвовать, В.А.Южилин - тоже, А.А.Шиманов, вероятно, примет участие).

Еще в 2004 году по ряду высоко инвестиционно-привлекательных МО начали разворачиваться избирательные кампании на пост главы второго уровня. Например, Выборгский район, где была нанята группа политтехнологов, снята квартира, начался выпуск тематически ориентированной газеты; Всеволожский район, где местные предприниматели начали разбиваться на комитеты «Местного спасения» (как в поселке имени Морозова) или организовывать самосознание местного населения (как в Юкках).

Вступление в силу положений федерального закона в полном объеме с 01.01.06 года не может служить основанием для досрочного прекращения полномочий органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, избранных до официального опубликования федерального закона, срок полномочий которых истекает после 01.01.06. Указанные органы и выборные должностные лица местного самоуправления с 01.01.06 исполняют полномочия в соответствии с положениями федерального закона.

По закону «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области» для муниципальных образований первого уровня, к которому отнесены сельские и городские поселения, срок полномочий определен в три года. В то же время органы власти муниципального района, то есть МО II уровня, будут избираться на пять лет. Интересно, что депутаты первого созыва МО I уровня уже прекратят свои полномочия, а депутаты МО II уровня будут продолжать исполнять обязанности.

В 2005 уже в достаточно большом количестве МО стартовали избирательные кампании на должность главы. Например, в активной стадии (поквартирная агитация, социологические опросы, продуктовые наборы, молодые люди в накидках и т. п.) они проходят в Гатчине, на стадии предварительных исследований – в Ломоносовском, Тосненском, Кингисеппском, Бокситогорском и других районах.

Общественно-политическая ситуация с 17.05.05 до 31.05.05

17 мая 2005 года депутаты Законодательного собрания Ленинградской области в первом чтении приняли закон, согласно которому напрямую избираться будут только депутаты муниципальных советов городских и сельских поселений, которые сформируют представительный орган района, направив туда делегатов из своего состава. Глав администраций районов и поселений будут нанимать на работу по контракту. Кандидатов на эти должности подберут специальные конкурсные комиссии, половину состава которых сформирует правительство Ленинградской области.

Законопроект, внесенный губернатором Ленинградской области, устанавливает число депутатов в каждом из муниципальных образований: от 7 - в малочисленных сельских поселениях, до 22 - в городских.

Из своего состава каждый муниципальный совет изберет по 1-2 делегата в представительный орган муниципального района (самый многочисленный совет получится в Выборгском районе – 42 человека, самый малочисленный – в Подпорожском и Лодейнопольском: по 15 человек), а также выберет главу совета. Глава администрации поселения будет назначаться муниципальным советом по контракту – фактически будет являться наёмным менеджером.

Данная реформа завершит укрепление вертикали власти в Ленинградской области, и если в других регионах она пройдет в том же русле, - то и во всей стране.

Жители МО будут выбирать представительный орган I уровня, а депутаты II уровня, а также главы МО I и II уровня на общих выборах избираться не будут, то есть избиратели получат 1, а не 4 разных бюллетеня.

Далее практически по всем муниципальным округам избирательная деятельность приостановилась, все команды стали поджидать принятия этого закона.

24 мая 2005 года был принят во втором и третьем чтении областной закон «Об органах местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области».

Интересно, что в принятом законе «потерялось» МО Ивангородское, которое появляется только в виде «призрака» в Приложении 2 к областному закону (в списке МО I уровня Кингисеппского района отсутствует Ивангородское городское поселение и перечислены только 10 МО, а в таблице с указанием количества МО I уровня в каждом МО II уровня по Кингисеппскому району указано 11 МО).

Общественно-политическая ситуация с 24.05.05 до 08.07.05

После принятия этого закона началась активная проработка схем выборов нового образца. Многие предприниматели-аборигены и местные криминальные группы отказались от ведения избирательных кампаний, так как ориентировались на главу второго уровня. Активную проработку новых схем осложняли слухи о том, что реформу МСУ якобы хотят перенести и выборы будут отложены, причем эта информация частично подтверждалась экспертными мнениями и поддерживалась СМИ. Из-за этого многие крупные игроки не хотели вступать в избирательную кампанию. Ситуация неопределенности (подробнее этот вопрос рассмотрен в разделе 2.7. Быть или не быть?) продолжалась до первых чисел июля, и 08.07.05 в Госдуму была внесена и принята в первом чтении (при активном участии представителя Президента РФ) поправка о переносе ввода в действие ФЗ №131. В это же время стало ясно, что в Ленинградской области выборы все равно проведут. Однако на сегодняшний день непонятно, когда вновь избранные депутаты получат всю полноту власти, что резко снижает инвестиционную привлекательность реформы.

Законодательное собрание Ленинградской области приняло закон о назначении выборов в представительные органы муниципальных образований региона. Выборы в муниципальные собрания в регионе пройдут 9 октября, при продлении в соответствии с федеральным законодательством сроков полномочий действующих органов МСУ. Однако принятый закон, как оговорено отдельным его пунктом, вступил в силу 25 июля 2005 года, что позволило соблюсти нормы федерального и областного избирательного права, где четко определены временные рамки проведения выборов. Таким образом, избирательная кампания в Ленинградской области началась именно 25 июля 2005 года. Принятый закон не распространяется на представительные органы МСУ, которые избраны до вступления в силу главы 12 федерального закона о местном самоуправлении, и избранные в переходный период.

Базовый вопрос, вокруг которого разворачивались события в связи с реформой: кто будет распоряжаться муниципальной собственностью и, самое главное, землей. Первоначально ответить на него с уверенностью было очень сложно: региональная власть держала этот вопрос под жестким контролем, снижая тем самым инвестиционную привлекательность реформы.

Однако к настоящему моменту ситуация с землей изменилась. Региональные и муниципальные власти в соответствии с поправками в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и новым региональным законом, принятым 14 июля Законодательным собранием Ленинградской области во втором и третьем чтениях, «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», теперь могут претендовать на изъятие по суду невостребованных земельных участков и т. п. Прояснение вопроса с землей повысило интерес к реформе, но поправка к Федеральному закону № 131 от 08.07.05 (о переносе вступления в полномочия новых органов МСУ) сбалансировала наметившийся прогресс.

Сценарный анализ развития событий после 08.07.05

Выборы, скорее всего, состоятся, но в течение июля-августа будет присутствовать напряжение – все будут ожидать сентябрьской сессии Госдумы, где во втором и третьем чтении решится вопрос о переносе ввода в действие ФЗ № 131.

Каким образом будут проходить кампании в смысле технологий и стратегии, рассмотрено в разделе 3.2. «Варианты проведения кампании».

Наметим основные реперные точки, которые будут определять развитие кампании.

Отдельно пройдет этап под эгидой слов Сталина: «Не важно, кто голосует, важно, кто считает», который будет заключаться в формировании составов избирательных комиссий. При грамотной организации комиссий выигрывают те кандидаты, кто влиял на назначение членов комиссий с правом решающего голоса и председателей этих комиссий.

Избирательная компания продлится 77 дней - с 25 июля по 09 октября 2005 года.

Первый этап: выдвижение и регистрация кандидатов, 25.07.05-03.09.05.

Субъекты выдвижения:

• полномочный орган политической партии;
• общественное объединение;
• избирательный блок;
• самовыдвижение.

Регистрация кандидатов от «Единой России», «Родины», КПРФ и ЛДПР осуществляется без сбора подписей избирателей и внесения избирательного залога. Основанием для регистрации кандидата в этом случае является решение о его выдвижении, принятое политической партией, ее региональным или местным отделением, избирательным блоком.

Для остальных кандидатов предусматривается альтернатива. Он может не собирать подписи в свою поддержку, а заменить эту процедуру внесением избирательного залога. Размер его составляет 37 500 рублей, 15% от предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда депутата. «Потолок» же избирательного фонда для депутата представительного органа – 250 000 рублей.

Второй этап, агитационный. Агитационный период начинается со дня выдвижения кандидата и создания соответствующего избирательного фонда, прекращается в ноль часов за одни сутки до дня голосования.

Этот период избирательной кампании можно разбить на два отрезка: до 24 сентября и с 24 сентября по 9 октября. До 24 сентября все будут ждать решения о переносе ввода в действие ФЗ № 131, а после 24 сентября самым ярким событием будет то, что начнется досрочное голосование, которое на многих выборах в органы МСУ решало итог выборов.

Третий этап, день выборов, подсчет голосов. 9 октября ожидается высокая явка на выборы, с учетом досрочно проголосовавших - порядка 60%, а по МО с высокой экономической привлекательностью этот показатель может быть еще выше.

2.7. Быть или не быть?

08.07.05 в Госдуму была внесена и принята в первом чтении (при активном участии представителя президента) поправка о переносе ввода в действие ФЗ № 131. Однако следует отметить, что перенос этот достаточно условен – пока не прошло еще два чтения, нельзя сказать, в каких регионах и когда вступит в силу эта поправка. Очевидно, это неясно и самим депутатам: на вопрос представителя Татарстана, состоятся ли у них выборы в органы МСУ, назначенные на 16.10.05, авторы поправки не смогли дать ответа.

Учитывая, что в Ленинградской области принят закон о назначении даты выборов на 09.10.05, то очень высока вероятность, что выборы пройдут по новому закону уже осенью.

Важно уделить внимание последнему заявлению Президента РФ В.В.Путина о реформе, сделанному на заседании Госсовета. С одной стороны, он говорит о том, что при реализации закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не должно быть «никаких авралов и компанейщины», так как ему известны «озабоченность по поводу готовности к реализации на практике положений закона» и «крайне болезненный вопрос о темпах и сроках всей работы». С другой стороны, Президент РФ добавил: «Прошу не считать, что мое заявление означает какой-то отход от принятых решений. Прошу всех, и скажу это на Госсовете, активнее готовиться к вступлению закона в силу». Скорее всего, это означает, что закон будет вводиться в действие постепенно, в тех регионах, где есть уверенность в достаточной подготовленности к нему. При таком сценарии развития ситуации, решения будут принимать главы и представительные органы субъектов федерации. Главам регионов особенно важно будет заслужить дополнительные симпатии президента, который либо еще будет их назначать, либо недавно назначил, но может легко снять по причине «утраты доверия». И неизвестно, что хуже – не проводить выборы, ссылаясь на неподготовленность (ведь виноват может оказаться тот же губернатор), или провести их, осознавая риски.

Еще одним вариантом развития событий может стать увязывание реформы местной власти с федеральными политическими процессами, которые сейчас уже стартовали, а развязку получат в 2007-2008 годах (в качестве странной гипотезы: в Конституции РФ написано, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а возглавляет местную власть… Президент РФ!).

В профильном комитете Госдумы выражали сомнение относительно того, правомерно ли принимать решение о вводе федерального закона в регионе на региональном уровне: география и время применения федерального закона в принципе не могут быть регламентированы региональным законом.

Министерство регионального развития РФ предлагает властям субъектов федерации представить экономическое и юридическое обоснование необходимости отсрочки вступления в действие реформы местного самоуправления, если региональные власти считают необходимой эту отсрочку. Это обоснование власти субъектов РФ должны будут предоставлять Министерству регионального развития РФ и Министерству финансов. 04.07.05, в ходе аппаратного совещания с членами областного правительства, В.П. Сердюков заявил, что такое предложение министерства было озвучено на заседании президиума Госсовета, который состоялся 30.06.05 года в Москве. В то же время губернатор заявил, что он не считает нужным готовить такое обоснование и откладывать начало реализации реформы МСУ в Ленинградской области.

На региональном уровне самое значимое событие, касающееся местных выборов, – заявление председателя Комитета правительства Ленинградской области по взаимодействию с органами местного самоуправления Юрия Марасаева, сделанное 04.07.05. Он заявил, что «сегодня в регионе подготовлена вся необходимая нормативно-правовая база для успешного проведения выборов». Специалистами областной администрации уже разработан и готов к применению пакет образцов нормативных актов, которые вновь избранные депутаты будущих муниципалитетов могли бы взять за основу для своей дальнейшей работы. В него входит типовой устав МО I уровня, положение о контракте с главой администрации, а также положение о конкурсной комиссии и примерный порядок ее работы при проведении конкурса на замещение должности главы МО. Очевидно, что к унифицированным документам, регламентирующим деятельность органов МСУ, подготовленным теми, у кого эти органы МСУ забирают полномочия, следует относиться аккуратно. Во многом суть реформы МСУ сводится к лозунгу: «Делайте что хотите, вы теперь свободны», и очевидно, что руководству области это не импонирует. В целом не только региональное правительство, но и федеральное заинтересованы в том, чтобы бурный поток возможной свободы направить в нужное русло. И во многом это делается путем игры с подаваемой информацией, направленной на управление политическими рисками, – недостаточное информирование, смещение акцентов и т.п. приводит к неопределенности ситуации, что снижает возможности для участия в выборах многих игроков.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации МСУ в РФ», который должен был вступить в силу 01.01.06, Законодательное собрание Ленинградской области 22.03.05 в трех чтениях приняло закон «О представительных органах и главах муниципальных образований Ленинградской области». Этот закон регламентирует выборы глав и депутатов муниципальных образований первого созыва. В дальнейшем муниципальные образования разработают свои собственные уставы и будут проводить выборы в соответствии со своим уставом.

Особый интерес вызывает то, что ситуация неопределенности (второе и третье чтение ФЗ о переносе выборов состоятся уже осенью) может быть использована как инструмент работы действующего руководства области. Из-за неясностей и неточностей крупные структуры пока не вкладываются в местные выборы (по крайне мере, в заметном объеме), а местные бизнесмены слишком разобщены.

Председатель Комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления Владимир Мокрый заявил, что комитет будет настаивать на том, чтобы норма о продлении муниципальных выборов до 1 декабря 2007 года была исключена. В двадцати субъектах РФ выборы уже прошли, еще в шестидесяти они намечены на сентябрь-октябрь. Однако решение, принятое Госдумой 8 июля, в регионах восприняли как сигнал, что назначенные выборы можно не проводить — отложить их «до лучших времен». В связи с этим глава ЦИК Александр Вешняков уже разослал в избирательные комиссии субъектов РФ письмо, в котором однозначно говорится: принятие в первом чтении поправок в 131-й закон «не является основанием для приостановления действий, связанных с организацией и проведением выборов во вновь образованных муниципальных образованиях». ЦИК подчеркивает, что органы власти субъектов РФ должны обеспечить проведение муниципальных выборов в срок до 1 ноября 2005 года. Это принципиальная позиция представителей власти: избирательная кампания будет идти своим ходом, выборы состоятся в срок.

2.8. Земельный вопрос

Земельные ресурсы Ленинградской области составляют около 84 тыс. кв. км (земли лесфонда - 70%, земли сельхозназначения - 20%, земли РФ и Минобороны - 10%).

Наибольший интерес для реализации различных инвестпроектов представляют сельскохозяйственные земли, поскольку для перевода других категорий необходимо пройти очень много согласований, соответственно - затратить немалые средства.

Эксперты оценивают, что особым спросом будут пользоваться угодья в радиусе до 80 км от Санкт-Петербурга – это МО Всеволожский, МО Гатчинский, МО Кировский, МО Ломоносовский и МО Выборгский районы. Некоторые эксперты считают, что в МО Приозерский район основные земельные ресурсы уже исчерпаны.

В соответствии с ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" существует три вида собственности: земля муниципального образования I уровня, земля субъекта РФ, земля Российской Федерации.

Сейчас идет процесс разграничения земель по видам собственности (пока по всей Российской Федерации разграничено не более 10% всей земли). Предполагалось, что с 1 января 2006 года и до окончания работы по разграничению видов собственности на землю управление земельными ресурсами будет осуществляться совместно региональными властями и МО I уровня.

Таким образом, договоры аренды на землю длительностью более 1 года будут согласовываться с администрацией Ленинградской области. Доходы от аренды земли делятся между МО и областью в отношении 50/50. Что касается продажи земли, то все МО Ленинградской области до 1 января 2006 года должны подписать соглашения, что продажа земли будет идти через Фонд имущества Ленинградской области. По мере разграничения земли по видам собственности, область будет передавать эти участки в полное распоряжение муниципалитетов первого уровня. При этом основная часть земель - леса, водные ресурсы и так далее (порядка 60% всех земель) - будет в распоряжении Российской Федерации, примерно 18% - в муниципальной собственности и где-то 21-22% - в собственности субъекта РФ.

Фактически, администрация области косвенно заинтересована в затягивании разграничения земель и навязывании МО соглашения по продаже земли через Фонд имущества Ленинградской области, чтобы не упустить влияния на крупные инвестиционные проекты, тем самым во многом понижая инвестиционную привлекательность реформы и тормозя положительный эффект от неё.

Однако на данный момент ситуация с землей изменилась. Региональные и муниципальные власти в соответствии с поправками в закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и новым региональным законом, принятым 14 июля Законодательным собранием Ленинградской области во втором и третьем чтениях, «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» теперь могут претендовать на изъятие по суду невостребованных земельных участков.

В Ленинградской области можно будет продавать невостребованные участки (паи) сельхозназначения, а сами земли переводить в более удобные для рыночного использования категории.

Перевод затронет в первую очередь земли сельхозназначения. Правительство Ленинградской области будет решать вопросы о переводе земель сельхозназначения, а власти муниципальных образований – вопросы по переводу частных и муниципальных земель.

Основанием для отказа может служить отрицательное заключение экологической экспертизы, либо если предполагаемая категория земли противоречит градостроительному плану.

С принятием поправок к другому документу – Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» региональные власти получают инструмент для изъятия невостребованных долей. Они имеются в каждом совхозе и, по оценкам экспертов, занимают 10-15% от общей площади сельхозугодий.

В КУГИ Ленинградской области уже не раз заявляли о том, что недовольны тем, как используются земли; вице-губернатор Ленинградской области Александр Дрозденко сообщил, что создана комиссия по выявлению и передаче угодий эффективным собственникам.

Как правило, организации, скупающие землю, не планируют развивать на ней сельскохозяйственное производство: считается, что сейчас это нерентабельно, а земля – наиболее доходный объект вложения средств. Так, в Ломоносовском районе цены в $300-400 за сотку будут расти до $1000-1500.

Для ряда областных округов земля может стать основным источником дохода. По мнению экспертов, реформа приведет к тому, что вместо 29 глав МО, которые подписывали постановления о выделении земли, их будет более двухсот, а может, и больше, если в соответствии с уставом МО первого уровня эти документы будет подписывать не только глава.

Районные комитеты по управлению имуществом будут видоизменены. В каждом МО необходимо будет создавать новые органы по управлению имуществом, а также решать вопросы, связанные с разграничением полномочий МО по управлению теми или иными земельными участками. Сейчас земли находятся в рамках МО I уровня, а после реформы их придется дробить и относить к ведению муниципалитетов первого уровня.

В компетенции МСУ первого уровня будет находиться определение ставок местных налогов, арендных ставок на землю.

Однако пока необходимо воздержаться от скоропалительных выводов по земельным законам с новыми поправками, до того момента пока они не будут детально проанализированы.

2.9. Построим ли мы будущее, удобное для нас

Возможно, реформа МСУ – это панацея, которая необходима нашему государству, а может – его злой рок. Она изменит всех нас, но построим ли мы благодаря ей будущее, удобное для нас, – неизвестно, так как по новому земельному закону разрешена покупка земли иностранцам и фирмам с доминированием иностранного капитала. Кроме этого, постоянно проживающие в стране иностранцы имеют избирательное право на выборах в МСУ. После сопоставления этих фактов в воображении возникают китайские общины, избравшие свой состав депутатов МСУ, которые принимают решения о продаже муниципальной земли и собственности… Факт, по сути, абсурден: не граждане России, никакого отношения не имеющие к самому дорогому, чего, по словам Марка Твена, «сейчас уже не производят», и за что наши предки проливали кровь, получают возможность распродавать землю по своему усмотрению, пользуясь избирательным правом, имуществом и землей нашего государства. В этой связи особенно интересно, как с этим фактом увязана пропагандируемая независимость МО I уровня. Граждане Китая, например, уже сейчас организуют на Дальнем Востоке китайские деревни, вытесняя россиян с местных сельскохозяйственных рынков. Теперь они получают возможность избирать свою местную власть, которая будет управлять имуществом: это будет означать, что россияне с этих территорий уйдут, ибо Поднебесная способна занять любую территорию.

Процитируем закон:

Статья 3. п. 3 областного закона «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области». На основании международных договоров Российской Федерации иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. При этом иностранные граждане участвуют в выборах в том же порядке и на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

следующая глава >>